بازخوانی فقهی حدود اختیارات حاکمیت
در هر مجلسی که می‌نشینیم، مشکلات و دشواری‌های اقتصادی کشور، به‌خصوص نگرانی از تحریم‌های جدید فروش نفت، سخن روز است. هرکسی هم برای وضع موجود، تحلیل و توجیه خود را طرح می‌کند؛ از سوءِ‌مدیریت‌ها گرفته تا برخی فسادهای نهادینه‌شده در سیستم اداری. من اما می‌خواهم سراغ علت اصلی بروم آن هم از موضع تخصصی‌ام بی‌آنکه دلائل دیگر را نفی کرده باشم و آن نیست جز «سوءِبرداشت» حاکمیت از ماهیت حقوقی «مالکیت منابع ملی» و «محدودۀ حق حاکمیت» نسبت‌به آن‌ها. ابتدا نظرم را دربارۀ این مهم‌ترین منابع ملی کشور و نحوۀ استفاده از آن طرح می‌کنم و سپس استدلال‌هایم را بر ادعای فوق می‌آورم. درنهایت خواهم گفت که لااقل یکی از راه‌های رهایی و نجات اقتصاد کشور از وابستگی به نفت، بذل توجه به نقطه‌نظری است که طبق آن، مالکیت منابع ملی فهم می‌شود . خوشوقت می‌شوم چنانچه صاحب‌نظران خرده‌ای دارند بر دیده گذارم.
به‌نظر فقهی این‌جانب استفاده از درآمدهای نفتی برای هزینه‌های جاری و عمرانی کشور یا ارزان‌فروشی فرآورده‌های نفتی و سایر حامل‌های انرژی فاقد وجاهت شرعی است. عمل مشروع در مورد منابع ملی به‌طور کلی و ازجمله نفت و گاز آن است که این میراث اولا: با آخرین روش‌های علمی روز دنیا استخراج شود زیرا در فرض عدم استخراج در مخازن مشترک، دیگر کشورها از آن برداشت می‌کنند و افزون‌بر آن معلوم نیست در آینده‌ای نه‌چندان دور کم‌ارزش شود و ثانیا: پس از استحصال، پول به‌دست‌آمده از فروش فرآورده‌ها به‌شکل علمی و اقتصادی با به‌کارگیری متخصصان اقتصاد و اخذ نظرات آن‌ها، صرف سرمایه‌گذاری سودآور و دراز مدت شود؛ آن هم به‌نحوی حساب‌شده که توازن اقتصادی کشور متزلزل نگردد و اصل پول و سرمایۀ حاصل شده حفظ شود ؛ سود به‌دست آمدۀ آن نه‌فقط برای هزینۀ نسل حاضر بلکه به‌گونه‌ای برای استفادۀ نسل‌های متمادی نیز آینده‌نگری و دوراندیشی شود. از نظر شرعی توزیع حامل‌های انرژی در کشور باید به قیمت واقعی عرضه شود و بهای به‌دست‌آمده در سرمایه‌گذاری‌ای پایدار ملحوظ گردد. به‌نظر این‌جانب بهره‌برداری و مصرفِ عین منابع انرژی و صرف آن در هزینه‌های جاری، نه‌تنها از اختیارات حاکمیت نیست بلکه آتش‌زدن در خرمن منابع ملی است و بی‌تردید گناهی نابخشودنی خواهد بود و اگر در این زمینه درست عمل کنیم ممکن است بتوانیم در مدتی معین بخشی از مشکلات ریشه‌ای اقتصادی کشور را گام‌به‌گام حل کنیم. اینک استدلال‌های این ابرازِنظر فقهی را در زیر می‌آوریم:
نهاد «انفال» از فقه اسلامی وارد قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران شد که بدین‌گونه و با تصریح به این واژه ظاهرا در قانون اساسی ایران بدیع است. در اصل ۴۵ قانون اساسی می‌خوانیم:
«انفال و ثروت‌های عمومی از قبیل زمینهای موات یا رهاشده، معادن، دریاها، دریاچه‌ها، رودخانهها و سایر آبهای عمومی، کوهها، درهها، جنگلها، نیزارها، بیشه‌های طبیعی، مراتعی که حریم نیست، ارث بدون وارث، و اموال مجهولالمالک و اموال عمومی که از غاصبین مسترد می‌شود در اختیار حکومت اسلامی است تا بر طبق مصالح عامه نسبت‌به آن‌ها عمل نماید. تفصیل و ترتیب استفاده از هر یک را قانون معین می‌کند».
مستند فقهی این نهاد آیه شریفه است: «یَسْئَلُونَکَ عَنِ الْأَنْفالِ قُلِ الْأَنْفالُ لِلَّهِ وَ الرَّسُولِ فَاتَّقُوا اللَّهَ وَ أَصْلِحُوا ذاتَ بَیْنِکُمْ وَ أَطیعُوا اللَّهَ وَ رَسُولَهُ إِنْ کُنْتُمْ مُؤْمِنینَ»:[۲] از تو از انفال میپرسند بگو: انفال از آن خداوند و پیامبر است پس، از خداوند پروا کنید و میان خود را سازش دهید و اگر مؤمنید از خداوند و پیامبرش فرمان برید.
ناگفته پیداست، کلمۀ الله و الرسول ( از آن خدا و پیامبر ) به‌معنای مال شخصی پیامبر (ص) نیست. تعلق به پیامبر در سیاق تعلق به خداوند به یقین تعلق تکوینی نیست وگرنه فرقی میان «انفال» و سایر اشیاء جهان هستی نمی‌بود؛ ماهیت حقوقی معنای مالکیت و ثروت عمومی همین است که متعلق به خداوند و حفظ و صیانت آن به‌دست پیامبر (ص) است.
حالا سؤال این است که از نظر حقوقی و فقهی مالکیت منابع نامبرده، در زمان حاضر چگونه است؟ آیا این منابع از اموالی‌اند که حکومت اسلامی می‌تواند آن‌ها را صرف هزینه‌های جاری خود سازد؟ مثلا می‌تواند رودخانه‌ای یا کوهی یا جنگلی را بفروشد و پول آن را به خزانه‌داری کل بریزد و در کنار سایر درآمدها نظیر درآمد حاصل از عوارض و مالیات‌ها صرف هرینه جاری‌اش نماید؟! یا حقوق کارمندانش را از محل فروش آن ها بدهد و یا از آن محل، کمبود بودجه سالیانه‌اش را جبران کند؟! بی‌گمان پاسخ به این سؤالات منفی است. «انفال» با «بیت‌المال» و «خرانه‌داری کل» تفاوت دارد. مالکیت بیت‌المال و خزانه که مجموعۀ درآمدهای دولت، از محل اخذ مالیات است، از نوع «مالکیت دولتی» و مالکیت انفال از نوع «مالکیت ملی» است. آنچه در مالکیت دولتی است سهم مردم آن عصر است و آنچه از انفال است تنها سهم مردم زمانه نیست بلکه هم نسل حاضر و هم آیندگان از آن سهم دارند.
در فقه اسلامی «مالکیت» اقسام مختلف دارد؛ خصوصی، عمومی، دولتی و ملی. بر هر یک نیز احکام و آثار خاص و متمایز با دیگری مترتب است. اموال خصوصی که از طریق مشروع حاصل شده است، به مالک آن متعلق است: «الناس مسلطون علی اموالهم».[۳] اموال عمومی را اصطلاحاً مشترکات می‌نامند. مانند کوچه‌ها، راه‌ها، پل‌ها و سایر اماکن عمومی. این گونه اماکن مال دولت نیست هرچند مدیریت آن‌ها به‌دست دولت یعنی حاکمیت است. اموال دولتی اموالی است که مال شخصیت حقوقی دولت است. آن را با معاملات ناقله نقل و انتقال می‌دهد؛ می‌خرد، می‌فروشد و طبق مقررات واگذار می‌کند.
اما «اموال ملی» اموالی‌اند که باید عین آن‌ها باقی بماند و نسل حاضر و نسل‌های آینده از آن بهره ببرند. به‌دیگرسخن اموال ملی آن دسته از اموالی‌اند که طبق مادۀ ۵۵ قانون مدنی در مورد موقوفات، عین آن‌ها باید باقی بماند و از ثمره و سود آن‌ها مردم بهره‌مند شوند. در فقه اسلامی «اراضی مفتوح العنوه» که در اختیار حاکمیت بود، هرگز حاکمیت مجاز به تقطیع نبود و صرفا مجاز بود که آن را برای بهره‌برداری در اختیار افراد قرار دهد و در مقابل «خراج» بگیرد و خراج را به بیت‌المال واریز کند و به مصرف برساند. این‌گونه اراضی با اراضی مباحات اولیه متفاوت بود.
به‌نظر صاحب این قلم ماهیت حقوقی مالکیت «انفال» که به‌درستی در قانون اساسی با «واو عطف تفسیر» به ثروت‌های عمومی تعبیر شده، از قبیل اموال ملی‌اند، یعنی اعیان آن‌ها هرگز قابل تملیک و تملک نیست و فقط یک نسل و دو نسل ذی‌سهم آن نیستند، بلکه متعلق به عموم ملت اعم از حاضر و غائب است؛ باید باقی بماند و حاکمیت در حفظ آن‌ها نهایت دقت را داشته باشد. درعین‌حال برای سوددهی و ثمربخشی آن‌ها برنامه‌ریزی دقیق علمی انجام دهد و سود و ثمرۀ آن‌ها را به مصرف برساند.
ذخایر نفت و انرژی کشور از «انفال» است و حاکمیت هرگز به توزیع عین مستخرجات آن‌ها مجاز نیست. نکتۀ مهم این است که بدانیم انفال، بیت‌المال نیست بنابراین نمی‌تواند با صلاح‌دید خود، عین آن‌را میان مردم یک نسل توزیع نماید. انفال از اموال ملی است که فقط مدیریت آن به عهدۀ حاکمیت است. امانتی است که حاکمیت موظف است به احسن وجه از اعیان آن‌ها پاسداری نماید تا نسل‌های آینده هم از آن بهره‌مند شوند.
این نظر مورد توجه منطقی و عقلانی بسیاری از اقتصاددانان نیز هست. در برخی کشورهای نفت‌خیز نیز مورد تجربه قرار گرفته و اجرایی شده است. «دولت نروژ در سال ۱۹۹۶ میلادی تصمیم گرفت میزان اتکای بودجۀ دولت به درآمدهای نفتی را به‌تدریج به صفر برساند و در عوض به میزان محدودی از سود حاصل از سرمایه‌گذاری‌های ناشی از درآمدهای نفتی ذخیره‌شده در صندوقی خاص استفاده کند. براساس اطلاعات منتشرشده در وب‌سایت این صندوق، اکنون ارزش آن به بیش از ۹۵۰ میلیارد دلار رسیده و در سال آیندۀ میلادی ارزش آن از یک تریلیون دلار فراتر خواهد رفت. این صندوق از بزرگ‌ترین صندوق‌های سرمایه‌گذاری دولتی است.».[۴]
ممکن است برخی برای حفظ وضع موجود در استفادۀ نادرست از اموال ملی نفت و گاز، به اصل «مصلحت» متمسک شوند و بگویند اگر قیمت حامل‌های انرژی واقعی شود به مردم فشار می‌آید و موجب افزایش نارضایتی می‌شود. پاسخ من این است که اولاً مصلحت امری است که از نظر فقهی به پشتوانۀ قاعدۀ «اضطرار» توجیه می‌شود. یعنی تنها قاعدای که مصلحت را توجیه می‌کند، قاعدۀ «الضرورات تبیح المحظورات»[۵] است یعنی ضرورت‌ها باعث می‌شوند کارهایی که به اجتناب از آن‌ها دستور داده شده است، مجاز شوند. ضرورت و مصلحت همواره موقت و محدود است و نباید به هموارگی و هنجار مبدل گردد. به‌اصطلاح فقهی «الضرورات تتقدر بقدرها»: ضرورت‌ها به اندازۀ نیاز محدود است. یعنی ممکن است به حکم اضطرار یک بار از دیوار خانۀ مردم بالارفت ولی نمی‌توان این امر را به قاعده‌ای دائمی تبدیل کرد. ثانیا ناتوانی مدیریت را نمی‌توان با چماق مصلحت پیش برد. اگر مسئولین و متکفلین امور برای رفع نیازهای عمومی مانند حمل و نقل و نیز مساعدت به نیازمندان، برای مصرف انرژی به‌طور معقول و خردمندانه برنامه‌ریزی کنند و آنگاه پس از جلب اعتماد مردم به‌صراحت مسئله را برای آنان تبیین و توجیه نمایند آیا باز هم به استفاده از ابزار مصلحت نیار خواهد بود؟
این نکته نیز قابل ذکر است که برای تامین و تکافل اجتماعی و حمایت از اقشار ضعیف در فقه اسلامی نهادهایی مانند زکات وجود دارد که می توان جهت کمک به فقرا از آن‌ها استفاده کرد. به‌زبان دیگر برای کمک به اقشار نیازمند باید از درآمد ( مانند ذکات و مالیات ) استفاده کرد و نه از انفال که اصل دارایی است. می توان نتیجه‌گیری کرد که تقسیم عین انفال حتی به‌مساوات، بین عموم مردم به‌بهانۀ کمک به فقرا مطابق با مبانی فقه اسلامی نیست.
عملی‌شدن نظر مندرج در این یادداشت می تواند تحریم‌های قدرت‌های بزرگ را که به‌منظور اخلال و بی‌سامان‌سازی اقتصاد کشور انجام می‌گیرد، بی‌اثر سـازد و نقـش مقاومت ایفا نماید. بی‌گمان در زمان تحریم تنظیم بودجۀ نفت‌محور و توزیع لجام‌گسیختۀ منابع نفت و گاز تحت عنوان یارانه ممکن است موجب مشکلات جدی برای کشور گردد. به‌دیگر سخن نظریۀ فقهی انفال می‌تواند استقلال بودجۀ جاری کشور از منابع نفتی را تضمین نماید و در مقابل تحریم‌ها مصون سازد.
در خاتمه ذکر این نکته را مناسب می دانم که به‌نظر صاحب این قلم در فقه سنتی به‌خصوص با قرائت شیعی که قرائت اهل بیت عصمت و طهارت (ع) است، نهادهایی وجود دارد که چنانچه به‌دقت مورد عمل قرار بگیرد می‌تواند راهگشای بسیاری از مشکلات کشور حتی در همین زمان وانفسای حاضر باشد. یکی از آن‌ها نهاد «انفال» است که در این یادداشت به کاربرد و نقش مهم آن در زندگی معاصر اشاره شد. از مراجع تقلید عظام عاجزانه استدعا می‌کنم که به‌جای طرح مسائل جزئی و حقیر، مسئولین امر را به پاسداری «انفال» متذکرگردند و از آنان حفظ مصالح و منافع ملی را مطالبه کنند که واجبی است شرعی و وظیفه‌ای است الهی وگرنه اگر کشور در امر حامل های انرژی این‌گونه پیش رود و ثروت‌های خداداد ملی به‌نحو کنونی تضییع و اتلاف گردد، گناهی نابخشودنی مرتکب شده‌ایم و در تاریخ مورد نفرین نسل‌های آینده قرار خواهیم گرفت. ثانیاً از عموم تریبون‌داران انتظار می‌رود که نهایت توان بیان و قلم خویش را در تبیین اهمیت موضوع برای عموم مردم به‌کار برند و برای آنان کاملا موجه سازند که پیاده‌سازی نظریۀ فقهی انفال همان‌گونه که شرح آن گذشت، اگرچه ممکن است در کوتاه‌مدت موجب دشواری گردد ولی در درازمدت بی‌گمان خیر عموم درآن خواهد بود و موجب رضایت الهی است.
پی‌نوشت:
[۱] . این یادداشت برگرفته از نگاشتۀ صاحب این قلم با عنوان « فقه نفت و گاز» است که هم اکنون به صورت جزوۀ درسی برای دانشحویان مقطع دکتری رشتۀ حقوق نفت و گاز در دانشکدۀ حقوق دانشگاه شهید بهشتی تدریس می شود.
[۲]. انفال (۸)/۱
[۳] . رک : سید مصطفی محقق‌داماد، قواعد فقه مدنی، ویراست دوم، ۱۳۹۶، تهران: مرکز نشر علوم اسلامی، «قاعدۀ سلطنت بر اموال».
[۴] «ما و نروژ»، ایمان نوربخش، روزنامۀ دنیای اقتصاد، شمارۀ ۴۱۳، ۱۷/۵/۱۳۹۶
[۵] . رک: قواعد فقه جزائی، ویراست دوم، ۱۳۹۲، تهران: مرکز نشر علوم اسلامی..
